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大民众拥护的基础之上去改造它和巩固它；原来的中国政权已被敌人破坏了的，则在广大民众努力的基础之上去恢复它。这个政权是实行抗日民族统一战线政策的，它应该团结一切人民的力量，向唯一的敌人日本帝国主义及其走狗汉奸反动派作斗争。”＇《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年第2版，第423～424页。＇

在敌后抗日根据地建立抗日民主政权的工作，首先是从建立半政权性质的抗日民族统一战线组织和群众团体开始的。

随着国民党旧政权的分崩离析，华北、华中敌后许多地区一度陷入极端混乱的无政府状态。为了动员、组织群众和武装群众抗日，在中国共产党的领导和推动下，各地纷纷建立以共产党员和抗日爱国人士为骨干的各种形式的半政权性质的抗日民族统一战线组织和群众团体，如晋东北、晋西北各县和察、绥两省以及冀西的某些县份，成立了“中国民族革命战争战地总动员委员会”（简称“动委会”），冀中各县成立了“抗日救国会”，冀南地区成立了“民众抗日救国会”，苏南地区成立了镇（江）句（容）溧（阳）金（坛）四县抗敌总会以及江（宁）当（涂）句（容）溧（水）四县抗战总会等组织。这些都是在抗战初期为适应战争环境而成立的，它们一时成为战时动员、组织、武装群众和维持地方秩序的机关，在大多数情况下，它们或者代替已经撤退或瓦解的国民党旧政权，或者排除被摧毁的敌伪政权，而在当地实行减租减息、优待抗属、停征田赋、废除苛捐杂税以及有力出力有钱出钱、合理负担等政策，实际上成为建立抗日民主政权的过渡性组织。这些组织的建立，在当时起到了推动抗战的积极作用，但是，它们还不是健全的行政机构，不能行使政权的全部职能，不能有效地领导根据地人民进行政治、经济、文化教育等方面的建设。因此，随着抗日根据地的开辟和发展，建立真正的抗日民主政权，已成为巩固和发展敌后抗日根据地的迫切任务。

遵照中共中央的指示，中共各地方组织与八路军、新四军各部队紧密配合，积极进行了建立抗日民主政权的工作。

在晋察冀边区，各县政府除晋东北山西第1行政区主任兼五台县长宋劭文和盂县县长胡仁奎（均系中共地下党员）外，其余原国民党政府官员全部逃散。聂荣臻率八路军第115师一部开辟了晋察冀根据地后，中共晋察冀临时省委领导成立了“战地总动员委员会”，在各县成立了工、农、青、妇等群众抗日团体，同时以山西第1行政区主任来劲文和动委会的名义，向各县委派县长，建立了39个具政府（含冀中己开辟地区）。为了建立集中、统一领导的抗日政府，支援八路军抗战，保卫根据地，根据中共中央北方局的指示，1938年1月晋察冀边区召开了边区军政民代表大会，用民主选举的方法产生了晋察冀边区政府——晋察冀边区临时行政委员会。后经阎锡山转呈国民政府行政院和军事委员会，1938年1月31日，正式批准晋察冀边区行政委员会，并任命了各委员。边区政府的成立，宣告了第一个敌后抗日民主政权的诞生。这对于巩固和扩大根据地、坚持敌后抗战有着深远的影响，对于其他敌后根据地起到了榜样的作用。

边区政府成立后，立即宣布取消半政权性质的战地总动员委员会。由边区行政委员会统一委任县长。在县以下，设立区、村（镇）公所。3月初，晋察冀边区工人救国会、农民救国会、妇女救国会代表大会同时在阜平召开，分别选举产生了各自的领导机关。到3月底，边区各地“战地总动员委员会”一类的组织全部结束，政权和群众团体分开，各自建立起独立的组织机构和工作系统。抗日民主政权自上而下建立起来。

在晋冀豫、冀鲁豫边区，基层政权的统一和最高政权的建立，经过了一个比较复杂的过程。

在晋东南，实际由中共领导的牺盟会有较大的力量。牺盟会作为山西抗日民族统一战线的特殊组织形式，在山西抗战危急的关头，经过阎锡山同意，不失时机地组织和发展新军（抗敌决死队），接收和改造各地政权，建立“牺盟县政府”（又称抗日县政府）。对县以下的村长则实行团结、教育、改造的方法，逐步撤换旧村长，由共产党员或抗日积极分子担任。到1939年初，晋东南的基层政权大部分进行了改造。改造后的县政权，普遍成立了行政会议，吸收各界代表参加，扩大政权的民主性，密切政府与人民的联系，为民选政府准备了条件。晋东南各县政府由山西省第3、第5专员公署领导，戎伍胜和薄一波分任公署专员。冀西各县的抗日民主政权，是在旧政权完全瓦解，根据地创建的同时。由中共地方组织和由杨秀峰主持的统一战线组织“冀西民训处”共同建立的。

1938年9月成立冀西专署，统一领导冀西10个县政府。豫北各县抗日民主政权的建立又有其自身的特点。修武县抗日政权是在原国民党政权瓦解，中共豫北特委派人和当地抗日爱国人士协商后于1938年4月召开各界代表大会建立起来的，并获得国民党河南省政府的批准。涉县则是由中共涉县县委派出工作队，由点到面，逐步改造旧村政权后，才建立起抗日县政府的。

冀南地区，在八路军部队东进驱除日伪军、摧毁敌伪政权和组织、恢复社会秩序后，中共冀鲁豫省委组织各阶层民众成立冀有及各县动委会，担负起抗日政权的职能，然后成立各群众抗日团体，选举县长，建立县以下各级抗日民主政府。

1938年2月召开军民代表大会，选举产生了统战性的冀南抗日军政委员会。8月，召开各界代表会议选举成立了冀南行政主任公署。

1939年9月冀南行政区第一届参议会选举产生了冀南行政委员会，组成了冀南最高行政机关。

1940年8月，根据中共中央北方局黎城会议的决议，为统一冀南、太行、太岳地区政权，冀南行政主任公署、山西第3、第5行政专员公署经过协议，建立了“冀南、大行、太岳行政联合办事处”。简称“冀太联办”，作为过渡性质的全区统一政权组织。“冀太联办”的成立，标志着晋冀豫边区政权开始由分散走向统一。

在山东各地，从1938年春开始，蓬莱、黄县、掖县首先建立起抗日民主政权。7月，中共山东省委发出指示，要求各地党委迅速建立与恢复各县、区、乡、村政权。9月后，冀鲁边成立了津南、鲁北两个专员公署和15个抗日民主县政府，鲁西北建立了6个抗日民主县政府。在其他地区，有的建立了一些区、乡政权，有的建立了类似县政权的“办事处”机构。但是，在根据地迅速发展中，政权建立工作进展缓慢。

1939年12月6日，中共中央书记处向山东分局和八路军第115师发出指示，认为山东“过去没有利用良机大量的普遍的争取政权”是一个严重的缺点，今后除自上而下争取政权外，还应自下而上争取政权，决不应放松争取县、区、乡政权的一切机会。此后，山东各级党组织加快了政权建设的工作。至1940年，全省已建立350个区级政权，70余个县政权，10余个专区级政权和2个行政公署。

1940年7月山东各界代表大会选举成立了山东省临时参议会和山东省战时工作推行委员会，以后者行使省政府职权。

在晋绥边地区，初期的抗日民主政权，在大多数地区中共是以牺盟会、动委会的名义开展工作的，中共以牺盟会的名义派出了一批共产党员和抗日进步分子为县长，通过动委会也掌握了一批政权。

1940年1月15日，在兴县召开晋西北各界代表大会，2月1日，正式成立了晋西北行政主任公署，统一领导晋西北、大青山两地区的抗日民主政权工作。

在华中地区，抗日民主政权的建立，经历了一个过程。开始由于对建立抗日民主政权认识不足，未能独立自主地在新四军控制的地区建立抗日民主政权，多数地区只成立了“抗敌自卫会”，“民众动员委员会”，“抗敌工作委员会”等半政权性质的统战机构。后来，中共中央中原局根据中共中央的指示，在华中敌后大力开展建立抗日民主政权的工作，凡国民党政权已经垮台的地方，毫不迟疑地建立了新的抗日民主政权。

1940年3月17日，淮南定远县城解放，共产党员魏文伯出任定远县长，建立了共产党领导的各界代表参加的抗日民主政权。这是华中敌后第一个抗已民主县政府。至年底，华中敌后己建立了47个县抗日民主政府，亦即华中敌后八路军、新四军等人民抗日武装活动地区，己有13建立了新型的抗日民主政府。

实行民主政治是中国革命的一项基本任务，也是各抗日根据地政权建设的根本原则。各敌后抗日根据地民主政权建立后，中共中央先后发出一系列指示，要求各根据地加强民主政权建设。1940年1月，毛泽东发表了《新民主主义论》的光辉著作，为抗日民主政权建设奠定了思想理论基础。

2月1日，中共中央发出《中央关于目前局势与党的任务的决定》，强调：“要巩固与扩大各个抗日根据地，在这些根据地上建设完全民选的没有任何投降反共分子参加的抗日民主政权。这种政权不是工农小资产阶级的政权，而是一切赞成抗日又赞成民主的人的政权，是几个革命阶级联合的民主专政。”＇《中共中央文件选集》第12册，中共中央党校出版社，1991年版，第263页。＇

2月10日，中其中央在给八路军、新四军关于战略方针问题的批示中，重申了执行2月1日决定的重要性，要求八路军、新四军将华北、华中化为民主的抗日根据地。3月6日，毛泽东在为中共中央起草的《抗日根据地的政权问题》的指示中进一步指出：“在抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。”＇《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年第2版，第741页。＇

还提出政权人员分配，共产党员、非党左派进步分子及中间派，应各占13。并对选举政策、施政方针等作了明确的规定。中共中央的上述指示和政策，为各敌后抗日根据地民主政权的建设指明了方向。

陕甘宁边区是抗日战争时期全国民主政治的榜样。在中共中央和毛泽东的直接领导和关怀下，陕甘宁边区在民主政治和政权的建设上，取得了伟大的成绩，被誉为模范的抗日民主根据地，从而为各敌后抗日根据地提供了宝贵的经验。

根据中共中央的指示精神，各敌后抗日根据地以陕甘宁边区为榜样，加强了抗臼民主政权的建设。晋察冀边区于1940年进行了普选运动，选民占公民的70％以上，中心地区（如平山、灵寿等县）达90％以上，民主选举产生了由边区到村级的各级抗日民主政权。在此基础上，边区政府颁布了20条施政纲领（简称“双十纲领”），对各级抗日民主政权的组织原则和任务、人民群众的权利和义务以及其他具体政策都作了明确规定，使根据地的施政工作有章可循。晋冀豫、冀鲁豫边区从1938年间至1939年夏，由初步民选产生了各级抗日民主政权。

1940年8月成立“冀太联办”之后，实行普选，建立各级政权，并制定了各种施政条例，使根据地的各项建设工作走上轨道。晋绥根据地于1940年2月1日成立了晋西北行政主任公署后，颁布了施政纲领，接着对各级抗日民主政权进行了整顿。与此同时，在山东及华中各抗日根据地也开始大力开展抗日民主政权的建设工作。

二、敌后抗日根据地的经济建设

中国共产党领导的敌后抗日根据地，是在交通不便，经济落后的农村地区建立和发展起来的。根据地内的经济，是以分散的、落后的小农经济为主体的自然经济。原有的封建土地所有制，严重束缚着生产力的发展，加之战前连年军阀混战，天灾频繁，使农业生产长期处于衰落的状态，人民的生活异常困难。同时，根据地不仅长期处于敌人的封锁和包围之中，而且经常直接遭受日本侵略者的摧残，农田被破坏，房屋被烧毁，耕牛、农具、粮食等生产和生活资料被抢走，经济遭到极大的破坏。在这样的地区建文和发展抗日根据地，并使之成为支持民族解放战争的战略基地和抗战的坚强堡垒，必须迅速恢复和发展经济，培养持久抗战的物质基础，以保障战争供应，改善人民生活，调动人民群众的抗日积极性。据此，中国共产党在领导各敌后抗日根据地加强抗日民主政权建设的同时，大力进行了经济的恢复和建设工作。

（一）发展生产事业

发展生产，以农为主，重视多种经济，是敌后各抗日根据地发展经济的一项基本方针。农业是敌后抗日根据地的基本生产事业。各敌后抗日根据地的经济建设首先是发展农业。

为了恢复和发展农业生产，各抗日民主政权积极创造各种条件，制定了减租减息，废除高利贷和苛捐杂税等政策，以调动广大农民抗日和生产的积极性，促进农业生产的发展。

1937年8月，中共中央在《抗日救国十大纲领》中，提出停止没收地主阶级的土地，以减租减息作为抗日战争时期解决农民土地问题的基本政策。

1939年11月，中共中央又发出《关于深入群众工作的决定》，指示在八路军、新四军活动区域，“在经济改革方面，必须实行减租减息废止苛捐杂税与改良工人生活。凡已经实行的，必须检查实行程度。凡尚未实行的，必须毫不犹豫的立即实行。”＇《中共中央文件选集》第12册，中共中央党校出版社，1991年版，第191页。＇

1940年2月，《中央关于目前时局与党的任务的决定》进一步指示：“要认真实行减租减息减税与改良工人生活，给民众以经济上的援助，才能发动民众的抗日积极性，否则是不可能的”。＇《中共中央文件选集》第12册，中共中央党校出版社，1991年版，第263页。＇

12月25日，毛泽东在《论政策》的党内指示中，强调指出：“现在的政策，一方面，应该规定地主实行减租减息，方能发动基本农民群众的抗日积极性，但也不要减得太多。……另一方面，要规定农民交租文息，土地所有权和财产所有权仍属于地主。不要因减息而使农民借不到债，不要因情算老账而无偿收回典借的土地。”＇《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年第2版，第767页。＇

减祖减息是在抗日民族统一战线内，调节农民与地主这两个对立阶级之间相互利益和关系的最恰当的政策。根据中共中央的政策，华北、华中各敌后抗日根据地都先后宣布实行减租减息。1938年2月9日，晋察冀边区政府首先颁布了《晋察冀边区减租减息单行条例》。条例规定：“地主之上地收入，不论租种伴种，一律按原租额减少百分之二十五”；“钱主之利息收入不论新债旧欠，年利率不准超过一分（即百分之十）。”并规定废除正租之外一切杂租和各种名目的高利贷。到1940年上半年，中心区北岳区的大部分地区实行了减租减息，仅在第1、第2、第3、第5等4个专区16个县中，总计减息32万余元，仅第2、第5两个专区就有1840余顷土地减了租，减租额12290石粮食。＇黄韦文：《关于根据地减祖减息的一些材料》，《解放日报》1942年2月11日。＇

冀中区大部分县和平西中心区也初步贯彻了减租减息政策。晋冀豫、冀鲁豫边区各地先后作出了“五一减息”、