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第25部分（第1页）

控总量调结构，重建住房市场体系

经过20多年的改革和发展，当前，我国多渠道的住房供给体系已经基本建立，完整的住房供应体系的结构见下图。但市场存在严重的结构性失衡，本书第5章对失衡的特征、表现形式、内在根源进行了分析。

解决中国城市住宅市场结构性失衡，构建科学合理的住房市场体系关键在于“控总量、调结构”，一是必须制定科学合理的住房供需计划，保持适度的住宅投资增长的规模，确保供需的总体均衡，形成成熟稳定的房价机制；二是着力调整结构，构建两个市场，即商品房市场和保障类住房市场；三是完善多种消费方式，即：构建购买和租赁并重，实物分配和货币补贴并存的多种消费方式。

构建科学合理的住房供需计划

当前，住宅产业政策调整的着力点在于继续做好以下三个方面的工作：

必须加强对中国住宅市场的供需总量、结构和空间分布情况及其变化规律的研究和把握，实事求评估政府解决住房问题的能力，制定科学合理的住房产业发展中长期战略规划，统筹安排年度供需计划，保持供需总量的基本平衡，构建长期稳定的房价机制，积极稳妥推进住宅产业的持续健康发展。当前我国住宅产业供给的合理规模在每年的城镇住房竣工面积至少在6……9亿平方米以上。要完成这一目标就要求城镇房地产固定投资投资控制在年均增长15％的速度。

要抓紧重构和形成两个市场，即：保障类住房市场和商品房市场。保障性住房的建设必须由政府主导，加快推进，商品房市场要完全放开，充分发挥市场机制的作用。通过实施不同的建设计划和管理政策，包括：不同建设规模和指标控制、不同的消费和转让流通政策、不同的金融政策、不同的税收政策、不同的物业管理，真正重构两类市场的本质差异，形成各自独立的市场体系、各自的价格形成及波动机制，构建全新的市场格局。

一是保障类住房和商品房之间的比例结构；二是经济适用房与廉租房之间的比例结构；三是住房建设和消费中“租”与“售”的比例关系。经过测算我们拟对中国大城市和特大型城市较合理的比例提出建议是：一是保障性住房占到全部住宅总量的40％左右，覆盖中等收入以下（中低收入和低收入）家庭，商品房占到总量的60％左右，主要针对中高及以上收入家庭。二是逐步将廉租房的覆盖范围扩大到最低收入家庭，占总数的10％的水平。三是倡导一部分超过廉租房政策条件，但又没有经济能力购买经济适用房的居民可以享受政策性租赁房，而那些超过经济适用房购买条件，但又无力商品房的居民可以通过市场购买两限房，或者暂时租用商品房。四是住宅租、售市场比例逐步调整到40％比60％甚至更高的比例。住房市场将逐步由增量市场交易为主，过度到以存量房市场交易主体。具体情况如下表：

当然，从地区差异来看，受地方财政实力的影响，对于不同的地区，要达到这一目标是比较困难的，但必须解决最基本的住房保障要求，在这一问题上，政府要认真研究确保资金来源，中央政府也要在财政转移支付上加大力度。

大力发展存量住房市场

房地产业真正成熟的标志是存量房交易占市场主导，这一比率在欧美达到了80％－90％，而目前我国这一比例还不到50％。当前，我国存量房市场的发展严重滞后于现实的需要。

当前制约房地产存量市场发展的原因很多，也很复杂，各地区之间差异也较大。但比较普遍和共性的原因主要包括：一是社会诚信缺失，交易对象之间互相缺乏必要的诚信，使二手房交易的成功率低，成交成本高，无故违约，时有发生；二是中介机构行为不规范；三是政府对市场监管力度不够；四是市场信息不对称；五是金融机构和金融政策对二手房交易的支持有限。

近几年来，随着房地产行业的不断升温，房地产市场空前活跃，房地产中介服务机构如雨后春笋般纷纷涌现。一方面，中介机构为房地产交易的供求双方起到了媒介和桥梁的作用，促进了房地产交易的专业化、规范化运作；另一方面，由于我国房地产中介服务起步较晚，立法也不够健全，房地产中介服务行为混乱无序，侵害当事*益、欺诈消费者事件时有发生。

2007年11月，媒体曝出深圳大型地产中介中天置业评估有限公司总裁蒋飞携上亿元巨款潜逃的消息，2007年12月初，北京颇具名气的地产中介公司“信一天”包括西三旗、清河、奥体东门、京广等店铺陆续关门闭店，2008年1月17日《京华时报》报道，中大恒基原老总刘益良因涉嫌寻衅滋事等罪名，已经被检察机关批捕。与刘益良同时被抓的还包括其弟弟刘永科（音）在内的10余名该公司高管。截至1月9日，中大恒基已关闭门店达三四十家。可见房地产中介机构的问题已经严重制约了存量房市场的发展。

解决中国城市住房结构性失衡就必须大力发展存量住房市场，搞活二手房交易，促进租赁市场发展。笔者认为，当务之急是做好以下几项工作：

是加强和完善立法。国外房地产中介业务之所以发达、有序，就是因为其具有完备规范的法律法规体系。以美国为例，联邦有《美国商业法典》、《反托拉斯法》等法律，各州也都已形成完备有效的房地产中介服务业法规体系，包括一般代理法规、契约法规、各州的执照法、专业伦理法则、该州的相关法律等，其法律法规之完善、规定之详尽具体值得我们借鉴。我国香港地区通过了《地产代理条例》，全面监管地产中介代理业务的运作以保护消费者，由地产代理监管局负责巡查及代理服务的投诉。

要大力推动社会诚信体系的建立。加大对社会诚信的宣传力度，立法规范和建立公民、政府机关、社会组织的诚信体系，运用现代技术手段加强对社会诚信的管理，加大违法、违信的处罚力度，形成良好的社会氛围。

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要加强对中介行业的管理。

要严格市场准入制度。近几年，我国虽然也实行中介机构资质及执业人员资格管理制度，但由于标准及条件规定偏宽，且监管机构把关不严，导致大量的低素质机构及执业人员进入市场。为此，要通过立法对从业机构和人员分别实行严格的准入标准。

要充分发挥行业协会的作用。许多发达国家和地区都建立了房地产中介行业协会，并通过行业协会制订了执业道德规范，对中介违规行为加以规范和限制。我国可借鉴国外的做法，以立法的形式确立房地产中介服务业的职业地位，在全国范围内设立房地产中介行业协会，并提出正规化执业的具体要求，政府有关部门要加强对行业协会的指导，支持行业协会的发展，规范行业协会的行为，充分发挥行业协会的作用，特别是行业协会可配合对不正当的中介行为进行处罚，如在本行业内部公告严重违规或严重缺乏资信的中介机构或人员名单，禁止其在一定期限内重新执业以及开除出协会等等。

存量房交易管理最核心的是交易资金的安全，政府要建立强制性对交易资金管理的有效机制。如，早在2004年4月，北京市就规定房地产经纪机构从事房屋租赁代理业务时，须通过指定银行代收、代付租金，并向其交纳不低于60万元的租赁代理保证金，这一政策有效地规范了房地产经纪机构和房地产经纪人行为，防止了房屋租赁交易活动中，利用委托人对专业知识和市场信息不了解，损害委托人的合法权益，谋取不正当利益的行为。2007年北京市建委又出台政策，实行房屋中介资金须分账户管理，即风险准备金、客户交易资金与自有资金分账户管理，金融机构对资金实行第三方监管，对于租赁时间长的承租人，必须采用银行代收代付租金方式，将合同约定的房租直接存入房主账户。这一方式加大了对中介机构的监管，有效规避了中介机构骗取客户资金、抽逃和挪用客户资金的行为，目前这一方式已经成为房屋租赁代理租金支付的主要方式。

实行强制*信息公开披露，使存量房的交易居民能够实时掌握在售房产的情况、销售价格等信息，可以有效规避中介机构利用信息不对称，压低收购价格，哄抬出卖价格，赚取非法差价等行为，保障交易双方的经济利益。如2006年北京市建委建立了房地产交易管理信息系统，对二手房交易实行网上签约。2008年市建委又发布《关于建立房地产市场动态监管信息平台的通知》，要求市区县相关管理部门通过监管平台整合房地产市场动态信息，加强对房地产市场违法违规行为的日常监管，并定期在北京建设网发布。

收入分配不破　住房保障不立（1）

2007年8月，国务院召开了全国住房工作会议，明确要求把解决城市低收入家庭住房困难作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。其根本的指导思想就是：“政府解决住房问题必须体现公平正义”。为落实《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，2007年底建设部、国家发改委等部门联合发布了《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》，从保障方式、保障资金及房屋来源、建设管理、价格管理、准入与退出管理、监督管理、法律责任等方面进行了全面的规范。

目前各地对于享受住房保障政策的群体准入标准一般是依据家庭人口数量，由家庭年收入和家庭总资产净值和现有住房面积3个因素来确定的，在具体操作上则实行房产保障部门统一管理，三级审核、两级公示制度，对符合条件的家庭由区县住房保障部门组织轮值摇号配售制度，充分引进了群众监督机制，最大限度地实行了信息公开，而南京市还全过程邀请人大代表、政协委员和相关部门、新闻媒体参与监督，确保了申购供应的公平公正性，在已供应的7万多套经济适用房中，基本没有关于不符合条件的家庭入住的举报。应该说，在现有的政策框架下，保障性住房的实施机制基本实现了在现有收入分配格局下的公正公平，取得了良好的社会效果。

然而，当前，我国城乡居民收入分配中存在的突出问题是收入分配不均衡，收入差距过大，并且这种还在不断加大。突出表现在：城乡居民之间、地区之间的收入差距明显，城镇居民中高、低收入组间收入差距继续扩大，收入分配秩序不规范，社会保障制度的缺陷，导致政府调节收入力度不够。脱离开收入分配改革的进程，过快地推进和建立完善的住房保障制度的后果是：

（1）带来对住房市场机制的巨大冲击。保障比例过高或过低都会影响住房市场的结构和格局，影响到市场作为资源配置的主体作用的发挥和效率的实现，保障性住房的建设标准和价格的过高或过低都将影响到科学合理的住房市场价格体系的形成，影响到全民的财产权和财富的价值。

（2）带来表面公平下的实际不公平。毫无疑义，当前的住房保障政策有效消除了前几年住房消费中经济适用房被高收入阶层购买等社会不公现象，确保了保障性住房真正被低收入阶层和中低收入阶层购买，有力地促进了社会公平。但应该注意的是这一政策在消除某些不公平的同时带来新的不公平，并且将这种不公平的利益固化、合法化。中国住房市场结构性失衡的突出表现是出现了明显的“夹心层”问题。比如，目前，在廉租房和经济适用房的政策衔接中，出现了既超过廉租房的政策标准、但又不够条件购买经济适用房的人群；满足购买经济适用房条件，但又无力支付的人群；随着房价的快速上涨，又出现了大量超过经济适用房购买条件，但又买不起商品房的人群。要加快研究全面解决不同收入阶层的住房问题，避免在建立住房保障体制的过程中，出现新的政策性和体制性的不公平。

收入分配不破　住房保障不立（2）

（3）加大“退出机制”建立和执行的难度和行政成本。当前一个大问题是执行难，哪怕是已经经法院审判确定的结果，在执行中也很难，信访事项中有近一半是反映执行难的问题。收入分配改革的力度越大，收入格局的变化越大，可能造成的是住房保障中需要“退出”的数量就越多，同时需要调整“进入”的数量也就会越多，大量的进入群体可能进不出，而需要出去的“出不去”或“不想出去”的情况必然发生。

因此，当前收入分配体制不均衡、不合理的现实，必然使住房保障从一开始就失去公平正义的基础，住房保障不仅不能起到再分配的调节作用，反而可能进一步强化收入分配的不合理，而一旦这种利益分配的方式和格局以法律的形式或者合法化地固定下来，纠偏的结果是必然付出更大的代价，甚至诱发社会不稳定和不安全。这一问题在当前我国各地积极加快保障性住房建设的进程中，还没有引起政府应有的足够的重视。实践证明，在始终坚持住房市场化的同时，必须坚持建设多渠道多层次市场体系的方针，加大住房保障制度的建设。

（1）要科学合理确定住房保障范围和保障水平。

十七大报告中提出：深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入，创造条件让更多群众拥有财产性收入，保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入，逐步扭转收入分配差距扩大趋势。合理的收入分配格局，应该是一个高收入者和低收入者占少数、中等收入者占多数的“两头小、中间大”的橄榄型格局，合理的住房体系也应该是一定量的保障性住房和大部分甚至是绝大部分市场商品房的格局，而作为保障的主体应该是低收入或者扩大到中低收入，而以一些特殊群体：比如老年人、残疾人等一些特殊群体为补充。这样的格局才能与“两头小、中间大”的收入分配格局相对应。住房保障政策也是体现收入分配调节的一种重要方式，住房保障制度必须建立在科学合理的成熟稳定的收入分配格局的基础上。要根据经济发展阶段在商品房市场和经济适用房市场之间建立一个合理的结构和比例关系。

（2）要统筹各项改革事业，科学把握推进完善住房保障工作的进程。

要正确认识解决居民住房问题与宏观经济社会发展的关系，正确处理好解决收入分配、劳动保障、医疗卫生等民生问题和构建住房保障体系的关系，统筹兼顾各项改革的进程，合理确定推进和完善住房保障工作的节奏，统筹协调各项事业的发展。现实条件下可供选择的两个出路，一是加快统一社会保障的标准和步伐，待社会保障和收入分配改革基本完成后，再推进完善住房保障制度，显然，这种做法是不现实的，与人民群众特别是低收入阶层迫切希望改善住房条件的愿望相背离。第二个办法是在住房保障的准入和退出机制设定中增加考虑社会保障等因素，综合考虑，但操作起来又十分复杂。　txt小说上传分享

收入分配不破　住房保障不立（3）

（3）要循序渐进完善住房保障的实现方式。

要研究不同的保障实现方式的利弊，处理好在不同的发展阶段廉租房、经济适用房、政策性租赁房等不同实现方式的结构和比例，解决好各个不同收入水平的居民的住