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第36部分（第1页）

降淖饔谩＃?）为群众监督创造条件，如实行行政复议制度、行政诉讼制度、国家赔偿制度等。

上述反*制度创新举措对于增加政府工作的透明度，改进公共服务部门的竞争力，增强政府官员的责任感，提高政府效能，加强法制建设，提升公民参与水平等都起到了积极的作用，是中国迈向善治的重要步骤。中国在反*制度建设上所作出的努力对于遏制*的发展蔓延也发挥了重要作用。同时需要指出的是，中国明确依靠制度建设根治*的新思路的时间还不长，进行制度创新从源头上预防和治理*的历史更短，制度建设要做到相互配套和充分发挥作用都还需要相当一段时间，因此对所取得的成就绝不能估计过高，今后还需要作出更大的努力进行反*制度建设。

中国转型期腐败和反腐败问题（10）

制度创新反*：可供选择的政策建议

中国在从传统的计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，政府的治理模式也在发生着重大的改变。单一的以政府为中心的国家统治结构正在向多中心的、自主的治理（governance，也有人译为治道）结构转变，政治国家—市场经济—公民社会　（或者说公共部门—私人部门—第三部门，其中私人部门主要是指非国有企业，第三部门主要是指非营利性的民间组织或民办非企业单位）之间正在形成一种各有分工，相互补充和彼此合作的新型伙伴关系。市场化、民营化、分权化、自治化、网络化成为经济和政治体制改革的五个基本面向。为了适应新型治理结构的需要和在市场经济条件下增强国家能力，政府的治理方式和治理过程也在发生着深刻的改变，倡导参与性，透明性，法治，竞争性，效能性，责任性等原则的善治（good　governance，亦有人译为良治）理念逐渐成为各级政府对政府管理体制、工作程序和运行机制进行改革与创新的努力方向。所有这些也都为进一步优化反*的宏观制度环境和继续推进中观制度创新指明了前进的方向。“三管齐下”反*战略的明晰化也为专门的反*机构指明了努力的方向。正如国内外许多学者所指出的那样，反*是一个系统工程，需要一种综合性的战略。我们的政策建议就是建立在宏观、中观和微观三个层面反*制度建设战略论述基础上的。

首先，积极推进治理结构变革，加速建立与社会主义市场经济相适应的以政治国家——市场经济——公民社会为主体的多中心的、自主的、分工合作的新型治理结构，成为从根本上优化反*的宏观制度环境的重要措施。为此要求进一步深化以市场化、民营化、分权化、自治化和网络化管理为基本面向的经济和政治体制改革，同时要求合政治国家、市场经济和公民社会之力共同反*。具体来说，要通过深化体制改革来遏制*，必须做好以下五个方面的工作。（1）推进市场化改革。具体措施包括：利率自由化，实现人民币在资本项目下的可兑换，金融证券保险业引入竞争机制，土地交易市场化等。二是加快外贸自由化步伐。具体措施包括：降低名义关税税率，降低国内市场上一些产品不合理的高价位，尽可能减少乃至取消出口配额指标，增加经贸政策法规的透明度和可预测性等。三是消除那些制约市场在资源配置中发挥基础性作用的因素，如降低市场准入门槛，鼓励不同类型企业竞争等。四是建立科学合理的公共物品和服务价格形成机制包括建立和完善价格听证制度。（2）加速民营化进程。实施民营化战略是反*体制改革的一个重要环节。民营化战略主要包括三项内容：一是继续实行“抓大放小”战略，对国有企业进行战略性改组和改制。二是大力鼓励民营企业、民间组织和民办非企业单位的发展。政府要通过产权保护、契约实施和提供基础设施等为民营企业发展创造良好的市场环境，同时要在市场准入、土地使用、信贷、税收、上市融资、进出口等方面对不同所有制企业实行同等待遇。要尽快取消对民间组织和民办非企业单位实行双重管理（即民政部门登记管理和业务主管部门业务管理）的不合理规定，彻底解除他们与所属党政机关或职能部门的挂靠关系，使他们独立自主地得到发展。三是在公共服务供应上实行功能让渡和政府采购相结合的原则。凡是民营企业能够供给的产品和服务，公共部门都应该让渡给私人部门去供应。凡是非营利性组织能够提供的公共用品或服务，公共部门都应该让渡给第三部门去提供。为了鼓励私人部门和第三部门的发展，并确保公共用品或服务的供给，政府可以向私人部门和第三部门公开招标竞价采购这些公共物品或服务，然后提供给公众。（3）推动分权化改革。分权化改革应当包括以下三个方面内容。一是合理划分中央与地方各级政府的职责权限并用法律的形式加以保障。通过适当分权的制度安排，中央和地方政府在完成各自的法定职责方面都拥有足够的权能，改变地方政府特别是县乡两级政府财权与事权不对称的状况。二是在同级党委、政府、人大、政协、司法机关之间进行适当分工。各级党委要在坚持党的领导的前提下，进一步明确职责分工，保证同级政府、人大、政协、司法机关依法履行自己的职责。当前的重点应当放在支持人大对“一府两院”（政府、检察院和法院）工作的监督上，同时要保证司法机关依法独立办案。三是在一把手和领导班子其他成员之间进行适当分工。有必要重申党委集体领导和个人分工负责相结合的原则，坚持重大问题由党委集体讨论决定，防止一把手个人说了算。同时，要进一步明确领导班子内部分工，切实做到各司其职，各有其权，各负其责。（4）拓展社会自治。旨在拓展社会自治空间的改革主要应包括如下几方面内容。一是充分发挥商会、行业协会等民间经济组织在行业自我管理中的作用。二是努力开展城乡社区居民自治。三是支持和鼓励专业性学会、协会等民间社团在繁荣科研、教育、文化、卫生等社会事业中的作用。（5）实行网络化管理。为此需要做好以下几个方面的工作。一是建立公共部门—私人部门—第三部门的合作网络。在解决经济和社会问题和提供公共服务的过程中，政府应该鼓励分担责任，致力于发展公共部门、私人部门和第三部门的合作伙伴关系。在这种合作伙伴关系中，政府是“掌舵者”，负责组织、协调和引导有关各方的行动。二是采用平等协商、双向互动、共同参与的决策方式。参与式决策应当成为网络化管理中的主要决策方式。三是依靠契约保障合作参与各方的正当权益。在契约式管理中，除了签约方自愿让渡的权利外，签约各方均享有不可剥夺的独立性和自主权。契约的实施有赖于签约各方的合作，而这种合作以互利和双赢为基础，要求任何一方作出单方面牺牲的做法都将失去其正当性。契约论的原则应当贯穿于政治国家、市场经济和公民社会组织互动过程的始终。txt电子书分享平台

中国转型期腐败和反腐败问题（11）

其次，以善治为目标推进政府改革与创新，完善防治*的制度安排。建立在传统计划经济体制基础上的政治治理方式及与此相适应的政府管理体制，具有封闭、神秘、专断、繁琐、唯上等特征。*的高发、多发是政府管理不善引发的诸多症状中的一种。那么如何从管理不善走向善治或者说良好的治理呢？所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程。它的本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系。联合国开发计划署和世界银行等国际组织确定的善治衡量标准，主要有八条：公民参与，实行法治，政务公开，反应灵敏，寻求共识，追求平等和包容性的社会政策，效能和效率，责任性等。一个以实行善治为目标的政府，应该是一个开放（公民参与）政府，透明政府，法治政府，廉价政府，高效政府，责任政府。善治本身是一种理想目标，是一种值得追求的价值理念。善治作为一种价值理念，强调的是公民社会参与到政治治理过程之中，强调的是政府更好地为私人部门和第三部门提供服务，它所追求的是公共部门与私人部门和第三部门卓有成效的合作。从管理不善走向善治，最主要的是要进行政府改革与创新。旨在从源头上预防和治理*的政府管理体制改革与创新，需要改变那些易于诱发*的制度安排，着力解决激励机制扭曲、机会结构畸形和约束机制乏力等制度性缺陷问题。因为正是这些制度性缺陷为公职人员产生*行为的动机和利用机会以权谋私提供了基本条件。具体说来，反*制度创新的努力应当从以下八个方面入手。

第一，匡正激励机制。为此，有下列需要。（1）进一步深化公务员工资制度改革。这种工资制度改革应当实现三个目标：一是通过较大幅度地提高公务员的工资福利，使他们的工资水平达到或接近社会中等收入水平，实行“中薪保廉”。二是充分拉开不同职级公务员的工资差距，克服平均主义的收入分配方式，使公务员的工资收入与他们担负的工作责任和实际贡献挂起钩来。三是参考新加坡模式（个人出18％，单位出22％，相当于工资的40％，退休时无*行为则可获得这笔可观收入），建立廉政公积金，增加公务员廉洁从政的收入预期和从事*行为的成本预期。（2）实现公职人员收入的透明化，逐步消除灰色收入，彻底杜绝黑色收入。旨在保证公职人员收入透明化的一系列制度如收入申报制度、领导干部家庭财产报告制度、个人储蓄实名制等，需要进一步加以充实和完善，并需要上升为法律以增强其权威性。（3）将干部的录用辞退、升降奖惩与本人的能力素质和工作业绩挂起钩来，使之发挥正面激励作用。考试录用、考绩晋升、竞争上岗、公开选拔、任前公示等做法体现了功绩制精神，应当在更大的范围和层级加以推广。（4）建立和完善公务员离退休后的医疗保险和养老保险等社会福利保障制度，解除他们离退休之后的“后顾之忧”。（5）实行“正税养政”，“正税养军”（胡鞍钢），该吃皇粮的一定要吃皇粮而且要吃饱吃好，坚决改正财政拨款预留缺口的做法，严格禁止要求政府职能部门自行创收并按一定比例上缴财政的做法和强迫职能部门自己掏腰包承包市政建设工程的做法，消除政府机关创收的财政压力。　。　想看书来

中国转型期腐败和反腐败问题（12）

第二，促进政务公开。中国从20世纪80年代起，就进行了一系列政务公开的积极探索。这些探索包括政府职能部门实行的“两公开一监督”（办事程序公开、办事结果公开、接受群众监督），执法和司法部门实行的警务公开、检务公开、审判公开、基层政务公开（村务公开、厂务公开、乡镇政务公开），以中央和省级政府为主的政府上网工程等。将这些制度创新的探索进一步加以规范化，使之向广度和深度发展，应当成为我国政务公开的一个努力方向。具体说来，这种努力应当包括四个方面的内容。一是制订《行政程序法》，实现政府职能部门的公开依法行政。二是在进一步完善执法和司法公开的有关具体规定并狠抓落实的同时，努力实现立法内容和立法过程公开以遏制新出现的所谓“立法*”。三是基层政务公开应当与*选举结合起来以避免出现走过场的现象，同时基层政务公开应当逐级向上推展，县级政务公开应当进一步推广，地市级政务公开也应当逐步提上议事日程。四是政府上网工程逐级向下延伸，逐步实现“网上办公”。

政务公开工作还应该大胆学习和借鉴国外经验，在以下四个方面取得突破性进展。一是实行会议公开。党委、人大、政府、政协会议作为决策过程的重要载体，要尽可能实行公开化，以防止密室交易和暗箱操作。除了确需保密的会议外，会议公开的内容应当包括：允许公众旁听，会议记录对公众开放，允许新闻媒体全程报道会议内容，会议投票结果公开等。二是政府文档向公众开放。政府的法律法规文件、会议记录、档案资料等除了法律特别规定需要保密的以外，都要向公众开放，允许公众自由查阅和使用。即使是保密的文件档案也要实行定期解密制度，不能无限期地加以保密。三是尽快制定《新闻法》，保障新闻报道自由和批评自由。对于一些地方和部门进行新闻封锁和打击报复批评性报道的行为，应当有法律手段予以追究。要变新闻报道的事前检查为事后追惩制，以保障新闻报道的时效性和客观性。四是实行“电子*”。所谓电子*是指利用现代电子手段架起政府与公众互动沟通的桥梁，内容包括：电子会议，电子投票，电子民调，电子政务。电子会议包括电视电话会议，网上会议等多种形式，这些现代会议形式具有开放性的特点，便于公众发表意见。电子投票，是指利用电子表决器或网络手段进行投票，具有便利、快捷、保密性好和不易作弊等特点，为会议投票和公民投票提供了现代科技手段。电子民调，是指利用电话、因特网等电子科技手段进行民意调查征求公众意见的做法。电子政务，是指政府部门利用现代信息通讯技术开展对外办公服务和内部管理，网上办公是电子政务的一个组成部分。将现代电子科技手段广泛引入政府管理之中，将大大提高我国的政务公开水平和政府工作效率。

第三，增强公众参与。公众参与的过程是在政策问题上建立共识的过程，同时也是获得公众理解、支持与合作的过程。决策的*化和科学化有赖于公众的政治参与。因此，政府应当积极为公众提供便捷有效的制度化参与渠道。具体来说，要在以下五个方面拓展公民有序的政治参与渠道。（1）为公民社会组织和个人提供利益表达渠道。党委、政府、人大、政协要建立起协商对话机制，定期听取公民社会组织和公民个人的意见和要求，并及时作出答复。（2）党和政府在制订路线方针政策时要做好各方面利益统筹兼顾综合平衡工作。平等的原则要求共产党代表“最大多数人的最大利益”，对各个利益群体一视同仁，避免因照顾一部分人利益而损害甚至牺牲另一部分人利益，避免成为特殊利益集团的俘虏。只有超然于各个利益群体之外，才能做好利益调整工作。包容性的原则要求社会政策尽可能照顾到各个社会群体的利益，特别是要保护好弱势群体的利益，使他们的利益在政策制订过程中得到充分考虑。（3）政策制订过程要最大限度地吸纳公众参与。听证会制度、公众旁听会议和发言制度、人民群众意见征集制度、人民陪审员制度等为公众参与立法工作、行政决策和司法审判提供了很好的制度。这些好的制度要继续坚持实施。特别需要指出的是，听证会制度是一项比较成熟的公民政治参与制度，在立法和行政决策过程中有着广阔的应用前景，需要下大力气加以推广。（4）政治录用过程要不断增加公众的发言权。政治录用过程就是党政领导干部的选拔任用过程。为了贯彻群众路线，增加群众在这一过程中的发言权，1990年代以来各级党委和组织部门进行了积极的探索，创造出了不少好的群众参与形式。它们包括：*推荐、民意测验、两票制选举村支部书记和乡镇长、党内*?