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第58部分（第1页）

第四，打开城市（镇）大门，有序接纳农民工，并进一步改革农村土地承包制，实现土地承包权与市民身份的置换。国家应让有能力成为城市人的农民工首先成为市民。各地可以设置让农民工成为市民的标准或条件，建议标准或条件包括：一是农民工的就业能力，在城市中有相对稳定的工作岗位；二是农民工与所在城镇的融合程度，即在当地居住满一定年限；三是有一定的经济基础，即有能够维持其基本生活的稳定收入来源。这种标准的设定，既是对农民工的正面引导，有利于其提高自身素质，稳定心态，加快融入城市，也有利于城市人做好接纳农民工的心理准备与政策规划。与此同时，针对农民工非农化的现实及工业化、城市化进程的态势，国家应进一步改革农村土地承包制度，通过赋予农村土地承包权的实质权益，让农民工自主选择户籍身份置换，既保障农民工可以在满足规定标准或条件下完全融入城市化、工业化进程，又促进农村土地的集约经营与规模效益。一种标准的确立意味着一种新的秩序的建立，农民工的发展将会因此而进入有序向上流动的通道。

第五，规范用工制度，切实推行劳动合同制，为解决农民工问题奠定稳定的基石。政府有责任督促用人单位或雇主与所雇佣的农民工依法签订劳动合同，确保雇主与农民工的劳动关系规范化，并在规范化的基础上实现农民工劳动就业岗位的相对稳定，这是维护农民工权益的稳定基石。同时，要强化工会的维权作用，积极推进集体劳动合同的签订，只有让农民工融入劳动者群体之中，其个*益才能在转变为群体利益的条件下得到更好的维护。因此，政府扩大和强化劳动监察机构、监察队伍及监察手段，既是解决农民工问题的必要投入，也是促使劳动关系走向和谐和构建和谐社会的必要成本。

第六，切实维护农民工的平等就业权、劳动报酬权与生命健康权，促进农民工公平地参与发展成果的共享。例如，迅速取消对农民工就业的各种政策限制与地域歧视，让农民工获得合理的工资报酬并且确保这种报酬符合分配正义的原则；健全劳动保护机制与劳动监察、安全监管措施，确保农民工的生命与健康权益不受损害。尤其需要强调的是，应当尽快提高农民工的劳工成本，包括提高最低工资标准并进一步细化，使之更具操作性，通过确立平等的谈判与协商机制来确保农民工工资增长机制正常化，通过财税政策强势引导雇主为农民工提供职业福利。农民工劳动报酬与福利的提升，不仅能够直接提高数亿农民工及其家属的购买力，进而改变我国经济过度依赖对外贸易与投资拉动的弊端，而且可以促使农民工素质得到提高，农村居民的民生问题获得进一步改善。因此，必须摒弃片面的劳工成本低优势说，代之以适度提高农民工的劳工成本（含工资、保险及福利），并促使经济社会协调持续发展。　电子书　分享网站

中国农民工问题：理论判断与政策思路（12）

第七，开放城市教育培训系统，尽快落实农民工的教育培训权，在努力促使农民工素质得到提升的同时，实现我国产业升级换代，并向新兴工业化快速迈进。落实农民工的教育培训权并非只是有利于农民工个人的事情，它实质上是国家发展与强国战略的需要。由于农民工素质的提高与国家的核心利益紧密联系在一起，政府培训农民工以提高其技能素质显然责无旁贷。因此，政府需要有农民工培训的专项投入，只有加大对农民工的人力资本投资，农民工的素质才能得到提高，高素质的劳动者才能生产出技术含量高的产品，这是一个国家的核心竞争力所在，也是中国走向强国的必由之路。在农民工技能培训方面，输出地政府和输入地政府的责任是并重的。在农民工初次输出时，输出地政府的责任更大，输出之后则输入地的政府责任更大，中央政府应起到统筹、协调的作用，并有专项转移支付补贴农民工输出地。而在农民工输入地，不仅需要开放城市教育培训系统，推进专门针对农民工的教育培训工程，而且应当规范农民工的劳动关系，努力实现农民工就业的稳定。只有让农民工安居乐业，针对农民工的技能培训才能够收到实效。

第八，明确农民工的社会保障权，按照分类分层保障原则为农民工提供社会保障。农民工在城镇就业与生活，遭遇着城镇劳动者可能遭遇的各种生活风险，如工伤事故风险、疾病风险、失业风险、其他意外生活风险以及生活贫困等，农民工遭遇上述风险的普遍性正在成为现阶段新的社会问题与社会风险累积的生成条件。而因户籍制度的制约，农民工处于被边缘化的境地，他们遭遇的上述风险只能依靠自己去解决，国家既没有相应的制度安排来提供援助，也缺乏必要的途径来化解。近几年不断增长的农民工工伤事件（许多甚至是恶性事件）和学术界将农民工视为社会弱势群体的事实，反映了农民工对社会保障权益的诉求不仅是客观的，而且是正当的、迫切的。因此，国家应当赋予农民工社会保障权，政府应当承担起为农民工构建合适的社会保障安全网的责任。在农民工社会保障方面，我们仍然坚持以往的观点，即按照工伤保障优先、特殊救助与疾病保障随后、养老保险分类分层设计的思路来落实农民工的社会保障权。只有这样，才能分别适应不同类别的农民工并有效地解除其后顾之忧。从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立并强制推行。其次，有必要建立农民工的大病或疾病住院保障机制，因为疾病尤其是重大疾病不仅会导致农民工失去工作，而且极易陷入贫困境地，这使得疾病保障成为农民工的现实需要。当然，对农民工的疾病医疗保障，应当探索城市医疗保险与乡村合作医疗衔接的方式与渠道，赋予农民工自主选择权。再次，有必要为农民工建立相应的社会救援制度，包括农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等。对于农民工的养老保险，各地现行的方案均不可能真正解决农民工的养老保险问题，一些地区让农民工退保实际上不仅使农民工丧失了养老保险权益，而且直接损害了农民工的经济利益。因此，我们建议国家确立养老权益记账制，即在全国养老保险制度未真正统一前，让农民工参加基本养老保险并通过记账确定其养老权益，由务工地社会保险机构颁发养老金缴费权益证，待全国养老保险制度统一或者农民工符合退休条件时，再行根据其养老金缴费记录统一计算其养老金待遇，这种方式将是在维护农民工养老保险权益的基础上真正能够解决农民工养老问题的治本之策。

第九，改进选举制度与完善人民团体制度，赋予农民工有序参与当地政治事务的*权利。基于农民工异地就业和越来越多的农民工事实上已经在流入地定居，以及大多数农民工必将融入城市化进程的客观趋势，有必要改进现行的选举制度和完善人民团体制度，赋予农民工有序参与当地政治事务的*权利。在这方面，可以采取分类授权的方式，让已在就业地定居（可以规定满足一定居住年限为条件）的农民工享有与当地居民同等的选举权与被选举权，让流动性强的农民工群体通过工会等群体利益组织参与当地政治事务并发挥其应有的影响。在各级人民代表大会尤其是县级人民代表大会、政协等组织中，应当明确规定有农民工代表、委员，各种具有政治色彩的人民团体（如工会、妇联、共青团等）均应当有农民工代表参与其中。只有为农民工提供合适的参与当地政治事务的途径，才能让农民工实现有序参与当地政治决策的*权利。

第十，改造社会氛围，营造让农民工融入当地社会的软环境。大众传媒应当率先起到舆论导向作用，引导消除影响农民工与当地居民关系的潜在隔阂，城市社区应将农民工视为社区成员平等对待，各种公共服务网络应当让农民工与城市居民共享，平等、共享的社会氛围将逐渐消除农民工与当地居民的精神文化隔阂，最终实现农民工与当地居民融为一体。

总之，农民工问题是一个牵涉到5亿以上人口庞大群体切身利益的重大问题，农民工问题能否得到较快、较好的解决，直接关系着我国经济社会能否持续健康快速发展和整个社会的和谐程度，从而需要引起国家的高度重视并采取有效的应对方略。只要将农民工问题置于中国工业化、城市化、现代化进程中加以考虑，用平等、共享的发展理念与原则来修正与完善相关的制度安排与政策措施，相信农民工问题一定会随着中国经济社会的发展而不断缓解并最终得到解决，农民工问题的解决将意味着中国真正迈上了现代化的强国之路。

郑功成，中国人民大学劳动人事学院，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。

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中国收入分配向何处去（1）

中国收入分配向何处去

王小鲁

一、中国的收入分配差距在不断扩大

研究我国的收入差距，可以从三个不同的层面来分析：即不同区域间的收入差距、城乡间的收入差距以及城市和乡村内各阶层居民的收入差距。中国在经济改革以前，由于实行统一的工资政策，城镇居民之间收入差距相当小。在农村，同一个地区内的收入差距也相对较小。但城乡间有非常大的收入差距，地区之间也有明显差异，在改革初期的1980年，中国的基尼系数为，在世界上收入差距排序属于中低水平。经过20世纪80年代初的农村改革，农民收入提高，城乡收入差距缩小，基尼系数到1984年曾一度下降到，进入世界上收入较为平等的国家行列。但在随后的经济改革期间，虽然经济增长加速，人均收入迅速提高，但同时我国城乡间、区域间、各社会阶层间的居民收入差距也迅速扩大了。到2001年，基尼系数达到了，在世界120个国家和地区中按收入差距由低到高的顺序排列，中国列到了第85位。排在中国后面的30多个国家大多数是社会矛盾激烈的拉美和非洲国家，其中有相当部分国家的经济长期停滞。

在城乡收入差距方面，我国城镇人均可支配收入与农村人均纯收入相比，1980年是倍，1985年是倍，而2004年是倍。。

在地区收入差距方面，以东部和西部地区之间各省份平均的城镇人均收入之比来衡量，1980年东部是西部的倍，2004年是倍。农村人均纯收入之比，1980年东部是西部的倍，2004年是倍。2004年上海与贵州相比，城镇人均收入和农村人均收入前者分别是后者的倍和倍。

在各阶层收入差距方面，统计数字不完整，但差距扩大是不争的事实。1985年城市人均收入，最高收入10％住户的收入是最低收入10％住户的倍；而2004年最高是最低的倍。农村1980年人均收入，最高10％大约是最低10％的7倍（粗略估算数），2004年最高大约是最低的11倍（粗略估算数）。这里还应当考虑到家庭收支调查对最高和最低收入居民容易有遗漏，以及高收入低报的情况，因此实际收入差距会大于调查得到的差距。根据有的调查推算，90年代中期占银行储户总数20％的储户拥有全国储蓄存款的80％，近期占银行储户5％的大额储户拥有全国储蓄存款的一半。很可能不同阶层居民之间的收入差距扩大已经成为导致收入差距扩大的首要因素。

全球视野中的就业与收入分配收入分配差距越来越大，对社会公正提出了尖锐的挑战，很容易导致社会不稳定和经济停滞。尤其是通过贪污*等非正常途径致富和由于分配不公致贫（例如农民失地和工人下岗得不到正常补偿，以及对农民工工资的恶意拖欠等），是收入差距扩大的一个重要原因，极易诱发社会冲突，必须引起高度的重视。

二、收入差距的未来走向

在经济加速增长和经济体制向市场转轨的过程中，收入分配差距在一定程度上、一定时期内扩大是难以避免的。50年前，经济学家库兹涅茨曾发现美、英、德等发达国家的收入分配不平等程度曾经历了随着经济发展而首先上升，而后逐渐下降的过程，被后人称为“库兹涅茨倒U形曲线”。一些学者以此为据，认为收入差距扩大是一个不用过分操心的事情，经济增长最终会自发导致更公平的收入分配。但是，近期的一些国际研究发现，有许多国家在长时期内并未经历收入差距缩小。即使是美国这样的发达国家，在最近二三十年里也经历了收入差距重新扩大。

中国收入分配向何处去（2）

有些研究者还进一步指出，收入分配反过来对于经济增长有非常重要的影响，严重的收入不平等现象会阻碍经济增长。而在经济停滞的状况下，贫困和收入不平等的问题又变得更加难以解决，如同在撒哈拉以南非洲和某些拉丁美洲国家发生的那样，陷入所谓“拉美陷阱”。世界银行近年来的若干研究报告指出，经济增长在减少贫困方面发挥着决定性的影响，但其效果在不同的国家有很大的差别。同时，经济增长在减少收入差距方面没有表现出明显的作用。相反，过大的收入差距的确会导致频繁的社会冲突，会直接影响经济增长。因此，对于消除贫困和减小过大的收入差距来说，经济增长是必要的，但仅有经济增长是不够的。因此，人们必须面对社会收入分配不公平的现实，解决公平问题，而不能等待社会公平的自发到来。

作者使用中国90年代中期以来的分省数据，使用计量模型对收入分配差距的走向进行了分析，发现中国城镇和农村内部居民收入差距和城乡收入差距都有继续扩大的明显趋势，但数据并不能证实收入差距在人均国内生产总值达到一定水平后会自动趋于缩小。因此所谓库兹涅茨曲线在中国是一个未能证明的假设。如果收入差距持续扩大，中国的收入基尼系数将会很快突破（有些研究结果认为实际上已经突破了），中国将成为世界上少数收入最不公平的国家之一。

这项研究还发现，收入差距的变动并不仅仅与经济发展水平或收入水平相关，而是受一系列因素的影响。这些因素既可能导致收入差距扩大，又可能导致差距缩小。而这些因素的多数是可以通过政策调整和推进体制改革来进行调控的。一般认为，在公平和效率之间存在替代关系，增加收入分配的公平性会导致经济效率的下降，这在某些情况下是存在的。但另一方面，其中若干因素的调整，不仅不会导致效率损失，反而有助于提高效率。以下将分别对这些影响因素和政策调整的可能性进行讨论。

三、社会保障和财政转移支付

社会保障是减小收入差距的重要手段，因为它们可以为居民在面临失业、退休、疾病和收入过低等情况时提供保障和救助，减少他们的经济负担或增加他们的收入。但这受到经济发展水平的制约：超出经济承受能力的社会保障和转移支付会造成沉重的社会负担，而且会产生奖懒罚勤的效果，影响经济发展和投资、就业的积极性。目前我国的基本养老保险、基本养老保险、失业保险和低保制度提?